Forskare om skarv- och vargbråken: "Byråkratin är ett trubbigt sätt att lösa miljökonflikter"

Vad har gårdsbesök av varg gemensamt med skarvens expansion och den åländska vårjakten på ejder? Jo, att ortsbor anser att ett EU-styrt tjänstemannavälde kör över lokal självbestämmanderätt. Vi kan bli bättre på att lösa miljökonflikter, säger en forskare.

De kan kretsa kring flygekorrar, skarvar, vargar eller vindkraftverk, men miljökonflikter är alltid konflikter mellan människor. När argumenten för ekologisk hållbarhet och social acceptans förbiser varandra uppstår ömsesidig förtroendebrist. Lasse Peltonen, professor i miljökonfliktlösning vid Östra Finlands universitet, säger att det är lättare att förebygga miljökonflikter än att lösa dem när de eskalerat.

– Det skulle kunna spara på både nerver och pengar.

Lasse Peltonen skriver om miljökonflikter tillsammans med Minttu Jaakkola och Timo Vuorisalo. i den färska boken Saimaannorppa ja ihminen – sosiaalisesti kestävän luonnonsuojelun haaste där analyserar saimenvikartvisten blir en slags fallstudie i inhemska miljökonflikter.

Sedan den infördes i Finland på 1980-talet har det varit miljöförvaltningens sak att verkställa skyddsbeslut. I och med EU-medlemskapet 1995 fick naturskyddet mer muskler. De tog i brutalt när strandskyddsprogrammet och Naturaområdena verkställdes.

– Det fanns säkert fog för ambitionen och viljan, men känslan av att förvaltningen äntligen fått skyddsverktyg kan ha lett till att man oavsiktligt tog i för hårt, säger Peltonen.

I början dikterade miljöförvaltningen mer än den lyssnade, vilket tillspetsade konflikter med ortsbor. Ryktet är svårputsat.

– Oläkta sår kan hålla liv i uppfattningen om en ond miljöförvaltning som skyddar naturen på den lilla människans bekostnad, säger Peltonen.

Ideologiska krockar

Miljökonflikter karakteriseras generellt av vissa strukturer, säger Lasse Peltonen och nämner fyra typiska drag av vilka ett är olika intressen. Intressekonflikter uppstår exempelvis då skarven konkurrerar om fisken. Då betalar fisket för skarvskyddet och lider ett inkomstbortfall som ger upphov till protester och krav.

En annan konfliktstruktur är olika värderingar, vilket innebär olika syn på hur naturen borde se ut: Har skarven har en rättmätig plats i Finlands natur? Är samexistens mellan människa och varg är önskvärt?

– Det uppstår lätt skiljelinjer när grundläggande ideologiska uppfattningar kolliderar med varandra. Konflikten uppfattas lätt som ett nollsummespel, säger Peltonen.

– Men det handlar också om vem som får definiera skyddsmetoderna. Härifrån härstammar uppfattningen att stadsborna och EU kör över glesbygdsbefolkningen.

Säl. Bild: HBL arkiv

Miljökonflikternas tredje särdrag är olika faktauppfattningar. I dag är det vanligt att folk som bor i vargrevir ifrågasätter myndigheternas uppskattning av vargbeståndet.

– I arbetsmarknadstvister bråkar man sällan om vetenskapliga fakta, men i miljökonflikter blir ekologiska fakta en viktig del av konfliktens struktur, säger Peltonen.

Att man använder bästa möjliga metoder för en beståndsuppskattning räcker inte.

– Myndigheterna måste jobba så att allmänheten litar på att siffrorna härstammar från en robust process. Det här hänger ihop med att expertutlåtanden rätt ofta ifrågasätts, att vetenskapliga fakta inte nödvändigt accepteras. Det är lite som vaccinmotstånd – ganska nytt men ganska typiskt för vår tid.

Peltonen säger att myndigheterna måste återvinna det förlorade förtroendet för att folk inte ska tro att de sitter i elfenbenstorn, isolerade från verkligheten. Utan ömsesidigt förtroende kan konflikter inte lösas.

När vi tappar greppet

Det fjärde särdraget kan vi kalla gruppeffekt. Harvardprofessorn Dan Shapiro har använt den socialpsykologiska termen tribes effect i verket Negotiating the nonnegotiable. Det syftar på att parterna i en tvist bildar grupper som fjärmas alltmer från varandra. Med polariseringen uppstår motsättningsförhållanden av modell vi–de, stereotypier, avsiktliga missförstånd, svartmålning och uppfattningar om hotad identitet.

Applicerat på miljöområdet i Finland är det då "varghatet" inte längre handlar om vargen. Hatet eller avskyn riktas mot motparten.

– Det kan gälla uppfattningen att myndigheterna inget förstår när de kommer dragande med forskarnas siffror. Gruppeffekten kan bli ömsesidig om tjänstemän eller skyddsaktivister suckar över att ortsborna inte ens tror på fakta. Det försvårar konflikten, säger Lasse Peltonen.

Gruppeffekten göder sig själv och omöjliggör den respektfulla dialog som behövs för en lösning.

– Folk tappar förmågan att lyssna till varandra. Allt motparten säger uppfattas som fienderetorik, som medierna ytterligare kan tillspetsa. Till slut har människorna inte längre grepp om konflikten, det är konflikten som har grepp om människorna.

Varg. Bild: Mostphotos

Modernare naturskydd

I inflammerade konflikter ökar risken för att folk tar lagen i egna händer. Tjuvjakt på varg och plundringar av skarvkolonier är symtom på konflikter där tillämpningen av lagen inte möter social acceptans.

– Det är exceptionellt med tanke på att finländarna generellt är rätt laglydiga, säger Lasse Peltonen.

Naturskyddets ekologiska intressen vilar på lagstiftning och EU-direktiv, men om lokala intressen inte beaktas kan ortsbor uppfatta EU, miljörörelsen och tjänstemännen som en ohelig treenighet. Tar de lagen i egna händer kan miljörörelsen uppfatta ortsborna som hänsynslösa marodörer.

I det läget är det näst intill omöjligt för myndigheter att ta ett beslut som är både ekologiskt hållbart och socialt accepterat.

Saimenvikarbokens författare bedömer att principerna för naturskyddsbeslut har levt ut sin tid. Förr dög biologiska forskningsresultat som underlag för miljölagstiftning och skyddsbeslut, men i dag är det inte lika självklart. Även om bevisen är vattentäta – vargen är utrotningshotad – behövs en social acceptans för att skyddsbesluten ska uppfattas som legitima.

– I dag är folk mer benägna att utmana beslut som kommer uppifrån och ned. Miljöskydd måste bygga på lagstiftning och reglering, men det behövs förändringar. Frågan är hur en fungerande reglering ska se ut, säger Peltonen.

Han påpekar att myndigheterna måste följa lagen, men att de inte behöver diktera och detaljstyra för det.

– Reglering uppifrån och ner ger inte nödvändigt bästa resultat. En modern princip kunde vara att ställa tydliga mål, men tillåta valfria medel för att nå målen, och att man kan strama åt om målet inte nås. Frivilliga överenskommelser inom lagens ram kan sikta på något mer än det lagen kräver, säger Peltonen.

Lyssna mer än höra

Förvaltningsprocesserna kunde också moderniseras. Det duger inte att myndigheterna ordnar en tillställning där alla parter i princip ska höras, men där alla får känslan av att beslutet redan är fattat.

– Det är skillnad på att formellt höra parter och att uppriktigt lyssna på dem. Kan man inkludera alla parter genom hela processen och avveckla toppstyrningen finns det bättre förutsättningar för en lösning, säger Lasse Peltonen.

Ett forskningsprojekt som Östra Finlands universitet leder försöker utveckla metoder för processen efter att alla parter har fått säga sitt. Miljömyndigheterna kan nog ekologi och juridik, men det betyder inte att de är bra på att leda sociala processer eller bemöta parter med olika intressen, värderingar och anspråk. Det ska forskarna ta fram verktyg för.

Lasse Peltonen var med om att grunda ett företag som förebygger miljökonflikter innan han fick sin professur. – Det är värdefullt att ha praktisk erfarenhet av processer vars dynamik jag forskar i, säger han. Bild: Cata Portin

I USA existerar en hel yrkeskår med konsulter som löser miljötvister, och runtom i världen finns exempel på miljötvister som fått lyckligare slut än de finska. Lasse Peltonen har via ett företag personlig erfarenhet av tvistförebyggande konsultjobb. Han tror på möten ansikte mot ansikte och respektfull dialog snarare än byråkratiska processer med pappersexercis och beslut som bergsäkert överklagas.

– Man kunde nå bättre resultat eller åtminstone avveckla konflikten om parterna möttes. Man kan också plocka in en extern aktör som leder processen och skapar dialog i samarbetsgrupper. Det garanterar inte att rättsprocesserna försvinner, men det kan hjälpa parterna att förstå varandra.

Hur realistiskt är det att få till en konstruktiv dialog i inflammerade konflikter där folk hotar varandra?

– Djup polarisering och frustration kan också öppna för nya processer, om folk tröttnat på modeller som inte ger resultat.

För samarbetsgruppen gäller att analysera alla ståndpunkter och omformulera målet. I stället för att kräva att "saimenvikaren måste skyddas" eller "rätten till nätfiske är viktigare än sälen" kan gruppen sikta på att "hur kan vi skydda saimenvikaren utan att någons fiskerätt nämnvärt begränsas".

– Processledaren måste inkludera allas viktigaste intressen och behov i förhandlingarna, så att alla förstår vad de andra behöver och varför. Då kan man hitta bättre lösningar än snabba kompromisser, säger Peltonen.

Det garanterar inte att alla är nöjda med slutresultatet, men:

– Det är mycket lättare att acceptera ett tungt beslut om processen har varit legitim, inkluderande och rättvis.

Peltonen säger att det lönar sig, också ekonomiskt, att satsa på inkluderande processer i ett tidigt skede, exempelvis vid planläggning. Det är svårare att nå en lösning när konflikten blossat upp och inflammerats.

– Utdragna konflikter blir dyra. Inte ens företagen tänker tillräckligt på att konflikter kostar tid och pengar. Det finns en viss blindhet här.