Riksdagen har nu framför sig två viktiga lagstiftningsprojekt. I en proposition (RP 72/2016) föreslås att det stiftas en lag om beslutsfattande om lämnande av och begäran om internationellt bistånd. I en annan proposition (RP 94/2016) föreslås ändringar i lagarna om försvarsmakten, territorialövervakningslagen och värnpliktslagen.
En målsättning, enligt motiveringarna, är att skapa en enhetlig och tydlig lagstiftning som styr beslutsförfarandet i frågor som rör lämnande av och begäran om internationellt bistånd. En annan önskan sägs vara att tydliggöra och stärka riksdagens medverkan i dessa situationer.
De, i grunden, goda intentionerna kan resultera i en total omdaning av Finlands syn på internationell våldsanvändning och en ändring av grundlagens centrala principer vad gäller balansen mellan presidenten, statsrådet och riksdagen. Svårigheten för Finlands del är att kunna behålla sin handlingsfrihet i en tid av osäkerhet beträffande bilaterala relationer, nordisk och europeisk integration och Nato. Man kan fråga sig om den föreslagna lagstiftningen i nuläget är lämplig och ändamålsenlig, särskilt när otydligheterna är stora både vad gäller externa faktorer men också vad gäller Finlands egna prioriteringar i fråga om utrikespolitiken.
Den nu föreslagna lagen om beslutsfattande om lämnande av och begäran om internationellt bistånd ska tillämpas i en rad omfattande situationer, som kan sträcka sig utanför det som definieras i FN-stadgans regler om kollektiv säkerhet och självförsvar. De föreslagna reglerna är otydliga i fråga om de situationer som avses. De sträcker sig bortom EU-rättens solidaritetsklausul som kan användas vid katastrofer och terrorism och de europeiska reglerna om ömsesidigt bistånd som förutsätter väpnat angrepp. Detta är anmärkningsvärt då själva anledningen till den nya lagstiftningen är tillämpningen av EU-rättens solidaritets- och biståndsklausuler.
De otydliga formuleringarna hopar sig i förslagen. Vilken typ av militärt bistånd till Finland är "vittsyftande och principiellt viktigt"? Är till exempel inte all militär verksamhet av främmande makter på finländsk mark "vittsyftande och principiellt viktigt"? Vem ska besluta om vad som är "omfattande" eller "principiellt viktigt"?
Finlands utrikespolitik syftar till att hålla landet utanför väpnade konflikter, heter det i regeringens utrikespolitiska redogörelse från juni månad. Ska vi då acceptera sådan verksamhet om den inte grundar sig på FN-stadgans principer? Redan nu har Finland och EU börjat tänja på de folkrättsliga gränserna när biståndet till Frankrike efter terroristattackerna i Paris i november 2015 har handlat om biståndsinsatser inte i Frankrike utan i tredje lands territorium, i strid med de folkrättsliga reglerna som kräver en tydlig koppling mellan självförsvar och det angrepp mot vilket ett land försvarar sig.
Enligt nu gällande lagstiftning om militär krishantering ska beslut om Finlands deltagande i eller utträde ur sådan krishantering fattas i varje enskilt fall av republikens president utifrån statsrådets allmänna sammanträdes förslag. Statsrådet ska innan det lägger fram sitt förslag höra riskdagens utrikesutskott. Om förslaget gäller ett militärt särskilt krävande krishanteringsuppdrag, eller ett uppdrag som inte baserar sig på en resolution från FN:s säkerhetsråd, ska statsrådet dessutom förelägga riksdagen en redogörelse i saken.
Enligt samma gällande lagstiftning beslutar republikens president utifrån statsrådets förslag både om att försätta en militär avdelning i hög beredskap och om att sända ut den på krishanteringsuppdrag. Lagen om militär krishantering tillämpas inte i situationer som rör bistånd som grundar sig på Artikel 51 i FN stadgan, det vill säga vid utövande av självförsvar.
De nu aktuella lagstiftningsförslagen berör grundlagens regler om presidentens makt och relationerna mellan presidenten, regeringen och riksdagen. Sådana kursändringar om beslutsordningar, presidentens ställning som befälhavare och i fråga om våldsanvändning från och i Finland är av sådan betydelse att man kan fråga sig om det inte åtminstone skulle ha övervägts om inte den nya lagstiftningen borde antas i grundlagsordning i stället som nu genom ordinarie lagstiftning. Därom sägs inget i propositionerna.
Propositionerna innebär vidare att regler om mottagande av internationellt bistånd införs också i lagen om försvarsmakten. Enligt förslaget är det i princip försvarsmakten – alltså inte presidenten, inte statsrådets allmänna sammanträde och inte riksdagen – som ska besluta om begäran om internationellt militärt bistånd "om inte annat föreskrivs i lag". Det föreslås här även att det är genom en förordning av statsrådet, det vill säga inte genom lag antagen i riksdagen, man ska reglera både Natostyrkors ställning i Finland liksom eventuella europeiska militära styrkors ställning.
Under ett kvarts sekel har vi sett en problematisk internationell våldsanvändning, ofta utan stöd i FN-stadgan och i folkrätten. Utvidgningen av begreppet "självförsvar" skapar eller förvärrar konflikter runtom i världen och ger upphov till nya beroenden mellan små stater och starka "beskyddare". Utvecklingen av det internationella samarbetet och den europeiska integrationen kan stärkas utan att urholka rättssäkerheten och den demokratiska förankringen.
Finland har lyckats bra i sin utrikespolitik tack vare just en pragmatisk, men principfast syn som kombinerar kontinuitet i de rättsliga reglerna och handlingsfrihet. Vilken linje kommer riksdagen att välja nu?
Sia Spiliopoulou Åkermark är docent i folkrätt och forskningsledare vid Ålands fredsinstitut.
